Lgislation-Tunisie

Réflexions sur la situation et l'avenir du secteur des services financiers
1ère Partie

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Cet essai constitue une contribution à l'effort de reflexion menée à l'échelle nationale dans le cadre du programme présidentiel en vue de promouvoir les systèmes monétaire, bancaire et financierNote

Il comporte deux parties.
Dans cette Première Partie, trois recommandations principales seront formulées. S'insérant dans un cadre stratégique, celles-ci s' inscrivent dans une vision de long terme ; en cela, elles n'abordent pas les questions spécifiques à des activités ou services auxquelles est consacrée la Seconde PartieNote .

Le décloisonnement des services bancaires financiers

Le système bancaire et financier tunisien se caractérise encore aujourd'hui par la multiplicité des intervenants et une compartimentation rigide. Le secteur des banques lui-même a toujours été très segmenté. L'ancienne loi bancaire, en instaurant plusieurs types d'agrément, a abouti au cloisonnement des banques. Cette situation n'était pas spécifique à la Tunisie, elle trouvait son origine dans une politique plus que centenaire consistant à cloisonner les marchés et leurs participants. Le cas extrême était celui des États-Unis où les banques, les institutions de prêts, les sociétés de placement, les caisses de retraite, les sociétés de change et les sociétés d'assurances sont assujetties à autant de lois différentes.

Les autorités en ont pris conscience et ont cherché depuis 1994 à opérer un décloisonnement progressif qui cependant, n'a pas véritablement abouti ou s'est traduit par la création de nouvelles distorsions[i]. Un nouvel essai sera effectué en 2001[ii].

Toutefois, il ne nous est pas connaissance d'une réflexion globale intégrant tous les services monétaires et financiers tunisiens. Le secteur bancaire et dans une moindre mesure le marché boursier ont le plus bénéficié, séparément d'ailleurs, des actions de réforme. Les compagnies d'assurance et les organismes de collecte de l'épargne non bancaire sont demeurées et demeurent en marge du processus[iii].

L'approche par institution qui a prévalu jusqu'à présent n'est plus la plus indiquée eu égard à l'évolution de la réglementation et de la pratique constatées à l'étranger et au développement des moyens de contrôle dont la limitation, par le passé, a pu justifier une telle orientation et une telle compartimentation. En ce sens, il ne faudrait pas que les contraintes relevant de la nécessité d'assurer le contrôle des opérations se traduisent par la poursuite d'une réglementation par institution, donc au maintien de la compartimentation des services financiers. La réglementation pourrait se faire par fonction et non plus par institution.

Dans ce cadre, et dans une optique stratégique, les autorités devraient d'ores et déjà, opter vers un décloisonnement total des services financiers. Aussi : le fait de permettre, sur le plan réglementaire, à une institution financière de distribuer tous les services financiers augmente le niveau de commodité pour le consommateur tout en favorisant la compétition entre les sociétés financières qui pourront exploiter les économies d'échelle ou d'envergure que leur technologie peut offrir :

“ It would appear that many companies and individuals want to deal with a full-service provider that can handle their entire range of financing needs. This preference for 'one-stop shopping' is easy to understand. Starting a new financial relationship is costly for companies and individuals and, by extension, for the economy as a whole. It takes considerable time and effort for a customer to convey to an outsider a deep understanding of its financial situation. This process, however, can be short-circuited by allowing the customer to rely on a single organization for deposit services, loans, strategic advice, the underwriting of debt and equity securities and other financial service. As evidence that there are economies from this sharing of information, most of the Section 20 underwriting has been for companies that had a prior relationship, with the banking organization.
The Board believes that Congress should widen the permissible range of affiliations for banking organizations in order to expand the choices for consumers and increase efficiency of financial markets. Financial modernization should remove outdated restriction that serve no useful purpose, that decrease economic efficiency, and that, as a result limit choices and options for the consumer of financial services. »[iv]

Par rapport à la situation actuelle, sur le plan pratique, ce choix consistera d'abord à permettre à tous les établissements de crédit sans distinction, d'exercer tous les métiers de la banque. Il devra ensuite, les autoriser à effectuer tous les métiers de la finance et donc leur permettre de nouveau d'offrir les services de gestion et d'intermédiation en bourse. Il inclura enfin la possibilité de proposer à la clientèle des produits de l'assurance. Les organismes financiers de collecte de l'épargne devront, en retour, avoir plus de latitude dans le choix des produits et services financiers qu'elles peuvent offrir d'une part, et bénéficier, d'autre part, des facilités du système de paiement afin de permettre à leur clientèle d'assurer une certaine liquidité de leur épargne[v].

Le principe de la « bancassurance » en France, de l' « Allfinanz » en Allemagne est déjà acquis en Europe et l'implantation du concept se généralise à l'étranger. Un groupe comme ING a montré à la fois la faisabilité et la rentabilité de l'intégration des deux types de services financiers.

« Life, automobile and other insurance sales are virtually riskless and authorizing insurance brokerage sales by banks is likely to add additional convenience and service, as well as lower prices, for the public »[vi]

Des études effectuées à l'étranger sur l'expérience des banques commercialisant l'assurance donnent à penser que l'entrée des banques a amélioré le marché des produits d'assurance et a été avantageuse pour les consommateurs :

« L'entrée des banques a sensiblement accru le niveau de la concurrence. Cela s'explique par le fait que les banques ont apporté au secteur une nouvelle technologie de distribution, plutôt que par le manque de concurrence entre les sociétés d'assurance existantes. De profondes transformations des produits et des systèmes de distribution ainsi que d'importantes réductions des coûts pour les consommateurs ont été suscitées par l'entrée des banques et la réaction concurrentielle dynamique des compagnies d'assurance traditionnelles, qui ont relevé le défi en rationalisant leurs activités afin de se concentrer sur les produits et les segments de marché pour lesquels leurs canaux de distribution leur donnent un avantage relatif et en élaborant de nouvelles stratégies et de nouvelles capacités qui accroissent leur productivité. Les avantages pour les consommateurs, tant en matière de prix que de niveau de service, ont été à la fois concrets et importants. »[vii] [viii]

L'interdiction de l'intermédiation boursière est aussi dépassée, même dans les pays dont s'est inspirée l'actuelle réglementation tunisienne[ix].

Le crédit-bail sous toutes ses formes n'est qu'une activité de crédit comme toute autre au titre de laquelle les banques disposent dans le domaine d'une expertise certaine. Au point de vue fonctionnel, les deux activités financement par leasing et financement par crédit sont semblables car chacune des activités suppose l'octroi de financement et l'acceptation du risque tantôt à titre de bailleurs tantôt à titre de prêteur[x]. En outre, pour une clientèle de plus en plus importante, le crédit et le leasing sont parfaitement substituables et ce en l'absence de préférence fiscale.

L'expérience à l'étranger montre que l'intégration des services financiers ne présente pas de risque :

“It would not appear that the universal banking experience with authorizing insurance has resulted in major, or even minor, problems for the bank regulatory agencies across developed countries”[xi]

Mais, combien même pour des raisons de supervision, il serait jugé nécessaire de maintenir la séparation des fonctions, rien n'exige encore leur séparation au niveau de la distribution. Aussi, sur ce plan, le législateur pourrait adopter une approche souple et modulaire et ce, en :

  •         Se limitant à définir un cadre général qu'il pourrait préciser et affiner sur le plan de l'application par des réglementations au cas par cas et selon le niveau de développement et de maîtrise des outils de gestion qui seront mis en place par les établissements financiers en général et les banques en particulier ;
  •         Evitant de définir la structure d'organisation du groupe financier qui sera autorisé à réaliser les différentes opérations[xii]. Ce choix devrait être laissé à l'initiative des entreprises qui décideront en fonction de l'état de la concurrence, l'efficacité de l'exploitation et les progrès technologiques.

Recommandation :

Instituer un agrément unique pour l'exercice d'une activité financière sans exclusive.

L'ouverture des banques sur les métiers de la finance devra leur permettre de récupérer en volume d'activité sur les marchés financiers ce qu'elles perdent sur le crédit bancaire classique. Dans cette optique, l'établissement financier universel devrait présenter deux avantages :

  •         S'assurer la fidélité de la clientèle en étant capable de lui offrir une large gamme de produits dont elle a besoin et des conditions concurrentielles ;
  •         Limiter les fluctuations économiques en diversifiant les secteurs d'intervention : financement bancaire, intervention sur les marchés financiers, banques de dépôts - banques d'affaires, national-international ;
  •         Permettre la rentabilisation à la marge des réseaux des banques.

Le choix pour chaque institution des opérations qu'elle effectuera dans l'éventail qui lui sera offert, restera cependant à son initiative et ce en fonction de l'expertise qu'elle aura acquise et surtout, de sa propre stratégie. Sur le plan de l'organisation des institutions, l'État devrait leur laisser le choix de leurs outils de diversification : exercice direct, création de filiales ou constitution de sociétés de portefeuille.

Les rapprochements entre institutions Revenir au début du document

Dans un passé récent, les marchés bancaires et financiers étrangers ont été saisis par une fièvre de fusions et d'acquisitions sans précédent. Cependant, les analystes ont été d'avis que cette tendance ne devait nullement être considérée comme la manifestation d'une orientation inéluctable vers la concentration. Les fusions et regroupement telles qu'ils se manifestent aujourd'hui procèdent de diverses considérations, qu'il serait hors de propos de développer ici, et qui, d'ailleurs sont différentes d'un pays à l'autre[xiii]. Aucune d'elles n'est, cependant, en rapport avec le contexte tunisien actuel.

Mais, il n'empêche que les fusions d'un autre ordre, plus conformes aux modèles traditionnels, pourraient être envisagées pour contribuer à asseoir un secteur financier tunisien efficient. Et ce, d'autant que si la Tunisie bien qu'encore sous-bancarisée, possède trop de banques comme certains le prétendent, le recours aux fusions pourrait être la solution.

À ce sujet, il nous paraît inconsistant de faire une proposition relative aux fusions des établissements bancaires immédiatement après avoir proposé, dans le cadre d'une approche fonctionnelle, un élargissement de leurs activités. En effet, le secteur bancaire tunisien étant très segmenté, aucune banque, et encore moins un établissement financier, n'a eu la possibilité de proposer une gamme étendue de services bancaires et a fortiori financiers. Il s'ensuit qu'aucune banque n'a véritablement fait l'expérience d'économies de diversification par la recherche de synergies internes. Or, il ne nous pas paraît insane dans l'état actuel du développement du secteur bancaire tunisien, d'opposer « économies d'envergure ou de diversification » et « économie d'échelles »[xiv]. Dans les deux cas - quoique sous certaines réserves, notamment pour les économies d'échelles - le dénominateur commun est l'abaissement des coûts unitaires de production des services financiers qui se traduira par une meilleure rentabilité et une meilleure efficience économique dont les retombées profiteront principalement aux établissements financiers et à leur clientèle à la fois. Toutefois, la multiplication des sources de revenus des banques consécutive à l'élargissement de leur champ d'activité pour une infrastructure et des ressources plus ou moins fixes et parfois même en excédent, nous paraît préférable, du moins dans une première étape, à la recherche d'économies d'échelle qui se traduit le plus souvent par une forte spécialisation sur des activités clefs – les core business - suivie par des regroupements et donc par une extension externe.

Par ailleurs, en règle générale, des postes de travail disparaissent dans la période qui suit immédiatement une fusion. Sachant que même en l'absence de fusions, l'arrivée de nouvelles technologies et l'évolution du système financier mettront les banques en situation d'excédents d'effectifs, il ne paraît pas indiqué à moyen terme pour la Tunisie qui dispose d'une offre de main d'œuvre additionnelle de niveau universitaire de plus en plus importante, de retenir une politique volontariste d'encouragements des fusions mais plutôt de mettre en place une réglementation qui favorise la croissance du système.

Toutefois, coentreprise, partenariat, mise en commun de moyens peuvent constituer une alternative aux fusionnements et absorptions et être la source d'économies d'efficience.

Recommandation

Nous conclurons plutôt par une non-recommandation : l'Etat en tant que garant de la solidité du système financier et en tant qu'actionnaire ne devrait pas prendre de dispositions spécifiques ni de mesures tendant à entraîner le fusionnement des banques et établissements financierss[xv]. Il doit plutôt leur garantir les conditions d'une saine évolution et leur permettre de jouer véritablement leur rôle en réduisant les limitations de leur d'intervention et leur cloisonnement. Pour les banques dont le niveau d'intervention, par le passé, dans les politiques de développement volontaristes constitue aujourd'hui un handicap relatif pour leur expansion dans un environnement concurrentiel, l'État pourrait par contre, favoriser les rapprochements sous toutes leurs formes d'ailleurs : partenariat, coentreprises, regroupements, fusions éventuellement, en poursuivant et renforçant ses incitations au titre des actifs compromis.

L'approche rEglementaire et La supervision Revenir au début du document

Nos deux précédantes recommandations procèdent d'un changement dans la réglementation. Pourquoi donc une nouvelle recommandation d'ordre réglementaire encore ! En fait, les deux premières ne pourront intervenir sans que l'esprit de la réglementation soit modifié et, dans ce cas, nous les analyserions comme de simples mesures. Elles seront insuffisantes, à notre sens, en l'absence d'un changement fondamental dans l'approche même de la réglementation.

D'aucun ne pense qu'une restructuration des services financiers est inéluctable. Le maintien d'une réglementation rigide ou évoluant lentement, comparativement à l'environnement général ne ferait que retarder cette restructuration. En outre, la volonté éventuelle d'un maintien de règles strictes pourrait être mise en brèche par l'évolution de la technologie à moins qu'elle-même ne soit contenue et que l'innovation soit freinée.

Dans ces conditions, quelle approche pourrait être retenue par les autorités ?

Le choix du législateur n'est pas évident : le système de réglementation britannique axé sur l'orientation et la pression morale avec peu de règles formelles a montré ses limites avec la vague de faillites des années 70 et des difficultés qu'ont connues plusieurs établissements financiers jusqu'à récemment encore. À l'autre extrême, le système américain basé sur une réglementation très détaillée avec des inspections et une supervision poussée, avec tous les coûts qui s'ensuivent, s'est traduit par une pression inflationniste sur les taux d'intérêts dans les années 80 et n'a pas interdit la survenance de faillites et l'effondrement du secteur de l'épargne et du crédit. Ces circonstances ont contraint les autorités à lever progressivement les restrictions dont celles qui sont relatives à limitation géographique des activités qui a abouti à une extraordinaire vague de fusions. Au cours des vingt dernières années, les deux systèmes bien qu'initialement en position opposées ont convergé vers un système intermédiaire plus souple accordant une place privilégiée aux forces du marché et une supervision souple et dynamique.

La Tunisie, à notre sens, devrait tirer parti de ces expériences.

L'avantage, par ailleurs, de toute réglementation est de permettre d'atteindre des objectifs donnés. Elle comporte toujours un coût. Dans le secteur bancaire, ces coûts sont supportés dans tous les cas par les clients des banques et, peut-être dans une moindre mesure, par le contribuable. On ne dispose pas de statistiques concernant les coûts supportés par l'économie tunisienne au titre de la supervision bancaire et financière. Mais il ne fait nul doute que les sommes engagées sont très importantes. Elles englobent des coûts directs[xvi], malheureusement complètement banalisés aujourd'hui, mais aussi et surtout des coûts indirects qui découlent des limites imposées aux capacités d'innovation à travers les hésitations des gestionnaires à lancer de nouveaux produits ou à bénéficier des nouvelles techniques. Les coûts indirects incluent aussi les restrictions qui empêchent, les institutions de recourir aux ressources ou aux moyens de production les moins onéreux. Mais l'importance de tous ces coûts est toute relative car, il s'agit toujours de les comparer aux avantages de la réglementation et de ses objectifs[xvii]. Ceci impose donc, dans souci d'efficience, de définir clairement les objectifs de la réglementation pour qu'on puisse en évaluer les avantages. Cela suppose aussi une supervision efficace au regard des objectifs assignés afin d'éviter qu'au coût permanent de la supervision ne vienne s'ajouter en dépit de cette supervision même, les surcoûts au titre du sauvetage et du soutien des institutions connaissant des difficultés.

Recommandation

Notre recommandation au sujet de l'approche réglementaire et de l'assouplissement de la réglementation visera dans ces conditions à appeler à la mise en place d'une réglementation souple et évolutive[xviii] dont l'objectif est de préserver la sécurité et la solidité du système et de permettre aux consommateurs de services financiers de disposer des meilleurs produits aux meilleurs coûts dans un cadre concurrentiel où la supervision s'attachera aux objectifs généraux.

À cet effet, il faudrait :

  •         Permettre l'instauration d'un environnement réellement concurrentiel. Dans ce cadre, l'État veillera à empêcher toute pratique anticoncurrentielle ainsi que les ententes entre banques qui se traduisent par un oligopole de fait. Afin de laisser les forces du marché jouer pleinement leurs effets, sa surveillance devrait être confiée à un organisme unique indépendant des institutions financières et des autorités chargées de la définition de la réglementation en la matière comme c'est le cas actuellement ;
  •         Assouplir la réglementation afin d'en réduire les coûts directs et indirects supportés par les institutions et de permettre, surtout, l'innovation, l'adoption rapide de techniques nouvelles et de produits novateurs ;
  •         Préparer d'ores et déjà les nouveaux instruments de contrôle[xix] et participer, si possible, aux discussions et réflexions engagées entre les États sur la question ;
  •         Doter l'autorité de supervision des mêmes moyens techniques et technologiques que ceux dont disposent ou disposeront leurs assujettis. Les changements entraînés par la technologie sont souvent présentés comme des défis pour les organismes de réglementation ; pourtant la technologie devrait aussi offrir à ces organismes un champ de possibilités nouvelles, pouvant leur donner les moyens de s'acquitter plus efficacement de leurs tâches et surtout de concevoir différemment ce contrôle ;
  •         Appeler chaque institution financière à constituer une cellule chargée de recevoir les plaintes de sa clientèle relatives à la qualité des prestations de services financiers et créer une entité nationale à laquelle seront soumis les litiges non résolus.

[i]. En effet, il ne suffisait pas de lever partiellement l'interdiction imposée aux banques d'investissement en matière de collecte de dépôts pour que celles-ci puissent procéder à leur collecte alors qu'elles ne disposent pas d'un réseau. Par contre, les banques commerciales ont immédiatement tiré avantage de la possibilité d'accorder des crédits à moyen et long terme allant même jusqu'à proposer à la meilleure clientèle des banques de développement le rachat de leurs crédits à des conditions très avantageuses.
[ii] Présentée comme une panacée, cette loi a tôt fait de montrer ses limites. Non pas qu'elle soit relativement récente pour qu'on ne puisse pas en évaluer l'impact mais bien plutôt parce qu'elle venait surtout « régler » la question des banques de développement, disparues depuis sur le plan légal, cette loi n'a pas modifié le visage du secteur bancaire et encore moins celui du secteur monétaire et financier.
[iii]. S'agissant du secteur des assurances, les mesures dont il a bénéficié n'ont pas visé sa restructuration. Celui-ci demeure donc peu développé et ne joue pas un rôle important dans la gestion et la mobilisation des ressources financières.
[iv]. Testimony of Chairman Alan Greenspan before the Committee on Banking and Financial Services, U.S. House of Representatives, May 22, 1997, p.5
[v]. Nous ne ferons pas ici de proposition concernant le système de paiement, question examinée par la Commission de Modernisation du Système Bancaire créée en 1997 à l'initiative du Président de la République. Toutefois, il y lieu de noter qu'il n'y avait pas, à notre sens, d'empêchement à permettre aux institutions financières non érigées en banques d'avoir accès au système de paiement dans la mesure où ces institutions peuvent techniquement participer aux opérations de compensation et offrent les garanties nécessaires. Les choix qui ont été retenus procèdent à notre avis d'une erreur stratégique car ils ne permettront pas d'éviter, comme cela a été constaté à l'étranger, bien des difficultés au moment où les intervenants non-banquiers solliciteront leur admission au système (coûts de développement, mise en place des infrastructures etc.).
[vi]. Testimony of Chairman Alan Greenspan before the Committee on Banking and Financial Services, U.S. House of Representatives, May 22, 1997, p.4.
[vii]. Ignatius Horstmann, G. Frank Mattewson et Neil Quigley, Ensuring Competition: Bank Distribution of Insurance Products. C.D. Howe Institute, Toronto, 1996, p.86.
[viii]. Horstmann et al. présentent par ailleurs à l'appui de leur thèse des éléments de preuve empirique montrant que l'entrée des banques dans le secteur des assurances s'est révélée avantageuse pour les consommateurs : en Australie, le taux des commissions applicables aux produits groupés a chuté de cinquante pour cent au cours de la dernière décennie.
[ix]. En France, la loi du 22 janvier 1988 ( !°) sur la Bourse de Valeurs Mobilières a mis un terme au monopole des agents de change.
[x]. Il reste bien entendu sur le plan technique quelques différences : dans le cas du crédit, la banque supporte un risque de crédit à la fois pour le capital et pour les intérêts. Le risque de crédit est plus faible en cas de leasing mais le bailleur supporte un risque sur la valeur résiduelle du bien.
[xi]. Eisenbeis R.A., “Banks and Insurance Activities”, in Saunders and Walter,  p.387-412
[xii]. Les modes d'organisation qui s'offrent à un groupe financier autorisé à effectuer les opérations relevant des secteurs institutionnels diffèrent d'un pays à l'autre. L'intégration : l'institution financière réalise les opérations autorisées à l'interne ; ce mode d'organisation est le plus courant en Allemagne. La filiale : l'institution se charge des activités financières communes et confie les autres activités financières autorisées à des filiales ; ce mode est répandu au Royaume-Uni. La société de portefeuille : une société de portefeuille possède des filiales distinctes qui effectuent les opérations autorisées ; ce mode est privilégié aux Etats-Unis. La Tunisie a adopté ce dernier mode mais en le limitant très fortement par le ratio des participations rapportées aux fonds propres.
[xiii]. Aux Etats-Unis, les fusions constituent une réaction normale à une ouverture de la réglementation qui pendant de longues années a cantonné les banques dans leurs États d'origine. Au Canada, les fusions sont motivées par une recherche de la globalisation qui couvre en fait des objectifs de résultats par la réduction des charges tout comme pour la Suisse d'ailleurs.
[xiv]. Nous définirons simplement les « économies d'échelle »  comme étant celles que l'on obtient en produisant une plus grande quantité d'un produit donné et les « économies de diversification »  comme celles obtenues par la fabrication d'un plus grand nombre de produits.
[xv]. Ni les freiner.
[xvi]. Il s'agit des dépenses de l'administration proprement dite au titre de la formulation de la réglementation, de son suivi sur dossiers à travers les communications périodiques de situations et des inspections sur place d'une part et les coûts supportés, d'autre part, par les institutions financières pour respecter la réglementation soit au titre de l'obtention des autorisations soit au titre de la collecte et de la préparation des renseignements à transmettre aux organismes chargés de la supervision.
[xvii] Le cas de la réglementation des changes est typique. Il sera néanmoins examiné dans la seconde partie de cette contribution consacrée aux recommandations techniques.
[xviii]. D'une façon autonome ou par la loi qui dans ces cas, imposera sa propre révision et évaluation à des intervalles qui ne saurait dépasser l'année.
[xix] Le développement de la monnaie électronique, par exemple, empêchera les banques centrales de mesurer et d'influencer la masse monétaire et sa vitesse de circulation si de nouveaux instruments de contrôle ne sont pas mis en place.

 



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